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2020두40327 악취배출시설설치신고반려처분 등 취소의 소 (바) 파기환송
[악취방지법상의 악취배출시설 설치·운영신고의 법적 성질 등이 쟁점이 된 사건]
◇1. 악취방지법상의 악취배출시설 설치·운영신고가 수리를 요하는 신고에 해당하는지 여부(적극), 2. 대기환경보전법에 따라 대기오염물질배출시설 설치허가를 받으면 악취배출시설 설치・운영신고가 수리된 것으로 간주되는지 여부(소극), 3. 법원이 악취방지계획의 적정 여부 판단과 관련한 행정청의 재량권 일탈・남용 여부를 심사하는 방법◇
1. 대도시의 장 등 관할 행정청은 악취배출시설 설치․운영신고의 수리 여부를 심사할 권한이 있다고 봄이 타당하다.
1) 악취방지법 제8조의2 제1항에 의하면, 악취관리지역 이외의 지역에 설치된 악취배출시설이 신고대상으로 지정․고시되기 위해서는 해당 악취배출시설과 관련하여 악취 관련 민원이 1년 이상 지속되고 복합악취나 지정악취물이 3회 이상 배출허용기준을 초과하는 경우이어야 한다. 즉, 신고대상 악취배출시설로 지정․고시되었다는 것은 이미 생활환경에 피해가 발생하였다는 것을 의미한다. 이 경우 신고대상으로 지정․고시된 악취배출시설의 운영자가 제출하는 악취방지계획이 적정한지 여부를 사전에 검토할 필요성이 크다.
2) 악취방지법 제8조의2 제1항, 제2항, 제3항에 의하면, 신고대상 악취배출시설로 지정․고시되면 해당 악취배출시설을 운영하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 대도시의 장 등에게 신고를 하여야 하는데, 그때 악취방지계획도 함께 수립․제출하여야 한다. 악취방지법 제8조의2 제2항의 위임에 따른 악취방지법 시행규칙 제9조 제1항에 의하면, 악취배출시설의 설치․운영신고를 하려는 자는 사업장 배치도, 악취배출시설의 설치명세서 및 공정도, 악취물질의 종류, 농도 및 발생량을 예측한 명세서, 악취방지계획서, 악취방지시설의 연간 유지․관리계획서 등을 첨부한 별지 제2호 서식의 악취배출시설 설치․운영신고서를 제출하여야 하는데, 같은 시행규칙 제11조 제1항 [별표 4]에 의하면, 악취방지계획에는 악취를 제거할 수 있는 가장 적절한 조치를 포함하여야 하고, 별지 제2호 서식에서는 악취배출시설 설치․운영신고가 ‘신고서 작성→ 접수→검토→결재→확인증 발급’의 절차를 거쳐 처리된다고 밝히고 있다. 따라서 악취방지법령에 따라 악취배출시설 설치․운영신고를 받은 관할 행정청은 신고서와 함께 제출된 악취방지계획상의 악취방지조치가 적절한지 여부를 검토할 권한을 갖고 있다.
3) 또 다른 신고대상 악취배출시설 지정권자인 시․도지사의 권한의 위임에 관하여 규정한 악취방지법 제24조 제2항의 위임에 따른 악취방지법 시행령 제9조 제3항은 “시ㆍ도지사는 법 제24조 제2항에 따라 다음 각 호의 권한을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임한다.”라고 규정하면서, 제1호에서 ‘법 제8조 제1항에 따른 악취배출시설의 설치신고ㆍ변경신고의 수리’, 제4호에서 ‘법 제8조의2 제2항에 따른 악취배출시설의 운영ㆍ변경신고의 수리’를 각 들고 있는데, 이는 악취배출시설 설치․운영신고를 받은 관할 행정청에게 신고의 수리 여부를 심사할 권한이 있음을 전제로 한 것이다.
2. 대기환경보전법에 따른 대기오염물질배출시설 설치허가를 받았다고 하더라도 악취배출시설 설치․운영신고가 수리되어 그 효력이 발생한다고 볼 수 없다.
1) 인․허가의제 제도는 관련 인․허가 행정청의 권한을 제한하거나 박탈하는 효과를 가진다는 점에서 법률 또는 법률의 위임에 따른 법규명령의 근거가 있어야 한다.
그런데 대기환경보전법령에서는 대기오염물질배출시설 설치허가를 받으면 악취배출시설 설치․운영신고가 수리된 것으로 의제하는 규정을 두고 있지 않다.
나아가 악취방지법은 제24조에서 권한의 위임에 관하여 규정하고 있는데, 대도시의 장의 권한에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않고, 악취방지법 제8조의2 제2항은 신고할 사항과 방법에 관하여만 환경부령으로 정하도록 위임하였을 뿐 대도시의 장이 부여받은 악취배출시설 설치․운영신고의 수리 여부를 심사할 권한까지 환경부령으로 제한할 수 있도록 위임하고 있지는 않다.
2) 대기오염물질배출시설 설치허가로 악취배출시설 설치․운영신고가 수리된 것으로 의제하면, 신고대상 악취배출시설 지정권자와 신고의 수리 여부 심사권한자가 분리되는 상황이 발생하게 된다. 이는 인구 50만 이상의 대도시의 장에게 악취관리지역 지정 및 해제, 악취관리지역 이외의 지역에서의 신고대상 악취배출시설의 지정 등의 권한을 부여함으로써 지역여건에 맞는 악취관리가 이루어지도록 한 악취방지법의 입법취지에도 반한다.
3) 악취관리법 시행규칙 제9조 제2항, 제3항은 대도시의 장에게 악취배출시설 설치․운영신고에 관하여 수리 여부를 심사할 권한이 있음을 전제로 해석되어야 한다. 즉, 시․도지사로부터 대기오염물질배출시설 설치허가 사실을 통보받은 대도시의 장은 악취배출시설 설치․운영신고로써 적합한지를 심사하여 악취배출시설 설치․운영신고 확인증을 발급하여야 하는 것이다.
3. 1) 환경정책기본법은 제1조에서 ‘환경보전에 관한 국민의 권리ㆍ의무와 국가의 책무를 명확히 하고 환경정책의 기본 사항을 정하여 환경오염과 환경훼손을 예방하고 환경을 적정하고 지속가능하게 관리ㆍ보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 삶을 누릴 수 있도록 하는 것’이 입법목적임을 밝히면서, 제6조의2에서 “환경정책에 관한 다른 법령 등을 제정하거나 개정하는 경우에는 이 법의 목적과 기본이념에 부합하도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 환경정책기본법은 개별 환경 관련 법령의 기본법적 성격을 가진다.
환경정책기본법 제3조에 의하면, 환경은 자연환경은 물론 대기, 물, 토양, 폐기물, 소음ㆍ진동, 악취, 일조, 인공조명, 화학물질 등 사람의 일상생활과 관계되는 환경을 의미하는 생활환경도 포함하고, 사업활동 등에 의하여 발생하는 악취 역시 환경오염에 속한다. 나아가 같은 법은 환경오염의 사전예방 원칙을 천명하면서(제8조 제1항), 사업자에게 제품의 제조ㆍ판매ㆍ유통 및 폐기 등 사업활동의 모든 과정에서 환경오염이 적은 원료를 사용하고 공정을 개선하며, 자원의 절약과 재활용의 촉진 등을 통하여 오염물질의 배출을 원천적으로 줄이고, 제품의 사용 및 폐기로 환경에 미치는 해로운 영향을 최소화하도록 노력할 의무를 부과하고(제8조 제2항), 국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여 환경기준을 설정하고, 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 할 의무가 있음을 밝히면서(제12조 제1항), 특별시 등은 조례로 국가가 정한 환경기준보다 확대․강화된 지역환경기준을 설정․변경할 수 있다고 규정하고 있다(제12조 제2항).
2) 그리고 사업활동 등으로 인하여 발생하는 악취를 방지함으로써 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 함을 그 입법목적으로 하는 악취방지법은 악취관리지역을 지정하여 해당 지역에 악취배출시설을 설치하려는 자에게 신고의무를 부여하고(제6조, 제8조 제1항), 배출허용기준을 초과하지 않도록 하는 악취방지시설의 설치 등 악취방지계획을 수립하도록 하고 있으며(제8조 제2항), 악취 관련 민원이 1년 이상 지속되고 복합악취나 지정악취물질이 3회 이상 배출허용기준을 초과하는 악취배출시설의 경우에는 악취관리지역에 소재하지 않더라도 신고대상시설로 지정하여 악취관리지역 내의 시설에 대한 것과 같은 내용의 규제를 하고 있다(제8조의2 제1항, 제2항). 뿐만 아니라 인구 50만 이상의 대도시 등의 지방자치단체는 주민의 생활환경을 보존하기 위하여 필요한 경우 환경부령으로 정해진 배출허용기준보다 엄격한 배출허용기준을 조례로 정할 수도 있다(제7조 제2항). 악취방지법 제8조, 제8조의2의 위임에 따른 악취방지법 시행규칙 제11조 제1항 [별표 4]는 악취배출시설 설치․운영신고가 수리되기 위한 요건으로 악취방지계획에 같은 별표에 기재된 조치 중 악취를 제거할 수 있는 가장 적절한 조치를 포함하여야 한다고만 규정함으로써 악취제거를 위한 적절한 조치가 무엇인지에 대하여 일률적으로 확정하여 규정하지 않고, 수리권한을 가지는 행정청에게 재량판단의 여지를 남겨 두고 있다.
3) 위와 같은 환경정책기본법과 악취방지법령의 입법취지, 내용과 체계에 비추어 보면, 행정청은 사람의 건강이나 생활환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 악취방지계획의 적정 여부를 판단할 수 있고, 이에 관해서는 행정청의 광범위한 재량권이 인정된다.
따라서 법원이 악취방지계획의 적정 여부 판단과 관련한 행정청의 재량권 일탈․남용 여부를 심사할 때에는 해당 지역 주민들의 생활환경 등 구체적 지역 상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형과 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그리고 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다.
☞ 원고가 피고에게 악취배출시설 설치・운영신고를 하였고, 이에 대하여 피고가 원고가 수립・제출한 악취방지계획이 미흡하다는 등의 이유로 이를 반려한 사안에서, 원심은 악취배출시설 설치・운영신고가 자기완결적 신고에 해당함을 전제로 원고의 악취배출시설 설치・운영신고가 관련 법령에서 정한 형식적인 요건을 갖춘 이상 피고가 이를 수리하였는지 여부와 관계없이 그 신고가 피고에게 접수된 때에 효력이 발생하였다고 판단하였는데, 대법원은 악취방지법상의 악취배출시설 설치・운영신고는 수리는 요하는 신고에 해당하고, 원고가 대기환경보전법에 따른 대기오염물질배출시설 설치허가를 받았다고 하더라도 악취배출시설 설치・운영신고가 수리된 것으로 간주되지 아니하며, 피고가 원고의 악취배출시설 설치・운영신고를 반려한 것에 재량권 일탈・남용의 잘못도 없다고 보아 원심판결을 파기한 사례
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