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2024두49933 이행명령처분취소 (가) 파기환송
[｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제135조에 따라 사업시행자 지위를 승계하는지 문제된 사건]
◇도시ㆍ군계획시설사업부지 일부의 소유권을 이전받음으로써 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’) 제135조에 따라 사업시행자 지위를 승계하는지 여부(소극)◇
1) 국토계획법 제86조 제5항 및 구 국토계획법 시행령(2025. 7. 1. 대통령령 제35628호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제96조 제1항에 따르면, 행정청이 아닌 자는 시행자로 지정을 받아 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 수 있고, 그 시행자로 지정받고자 하는 자는 사업의 종류 및 명칭, 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소), 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적 등, 사업의 착수예정일 및 준공예정일, 자금조달계획을 기재한 신청서를 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수에게 제출하여야 한다.
국토계획법 제86조 제7항 및 구 국토계획법 시행령 제96조 제2항에 따르면, 국가 또는 지방자치단체, 일정한 공공기관 등이 아닌 자가 그 시행자로 지정을 받으려면 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외한다) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 한다.
국토계획법 제133조 제1항은 “국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하면서, 제15호의2에서 “제88조에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획인가 또는 변경인가를 받고 그 실시계획에서 정한 사업기간 동안 사업을 완료하지 아니한 자”를 규정하고 있다.
국토계획법 제135조 제1항은 “다음 각 호에 해당하는 권리ㆍ의무는 그 토지 또는 건축물에 관한 소유권이나 그 밖의 권리의 변동과 동시에 그 승계인에게 이전한다.”라고 규정하면서, 제1호에서 “토지 또는 건축물에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자의 도시ㆍ군관리계획에 관한 권리ㆍ의무”를 규정하고 있다.
2) 위와 같은 관련 규정의 체계와 내용 등을 종합해 보면, 국토계획법 제135조 제1항 제1호에 따라 이전하는 ‘도시ㆍ군관리계획에 관한 권리ㆍ의무’에 사업시행자의 지위는 포함되지 않는다고 보아야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
가) 국토계획법 제135조 제1항 제1호에 사용된 문언의 객관적인 의미를 고려할 때, 토지 또는 건축물에 관한 소유권이나 그 밖의 권리의 변동과 동시에 승계인에게 이전되는 권리ㆍ의무는 그 토지 또는 건축물에 관하여 ‘소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자’의 지위에 주어지는 도시ㆍ군관리계획에 관한 권리ㆍ의무라고 해석함이 상당하다. 국토계획법 제142조가 같은 법 제133조 제1항에 따른 이행명령을 위반한 자를 형사처벌의 대상으로 정하고 있는 점까지 함께 고려한다면, 문언의 가능한 의미를 벗어나 토지 또는 건축물에 관하여 ‘소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자’의 지위와 별개로 부여되는 사업시행자의 지위나 그 지위에 주어지는 권리ㆍ의무까지 국토계획법 제135조 제1항 제1호에 따라 승계인에게 이전된다고 해석하는 것은 타당하지 않다.
나) 국토계획법 제135조 제1항 제1호에 따른 이전 범위에 사업시행자의 지위까지 포함된다고 보면, 사업시행자가 소유하는 부지 중 일부가 양도된 경우에는 양도인과 양수인이 공동으로 사업시행자가 된다거나, 사업시행자로부터 다수인이 그 부지를 양수한 경우에는 양수인의 수만큼 사업시행자가 증가한다는 결론에 이르게 된다. 이는 행정청 등이 아닌 자가 사업시행자로 지정받기 위한 요건을 엄격히 설정하고 사업의 안정적 수행을 위하여 자금조달계획 등 사업시행능력까지도 사전에 심사하여 그 사업시행자 지정을 하도록 한 제도의 취지를 형해화시킬 수 있다.
다) 국토계획법상 도시계획시설사업의 사업시행자 지정은 특정인에게 도시계획시설사업을 시행할 수 있는 권한을 부여하는 처분이다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35120 판결 참조). 이러한 처분에 의하여 설정된 사업시행자 지위는 국토계획법 제86조 제5항, 제6항, 제7항, 구 국토계획법 시행령 제96조 제1항, 제2항 등에 따라 신청을 거쳐 법령이 정하는 요건을 갖춘 자에 한하여 사업시행자 변경지정 및 그 고시를 함으로써 이전되는 것이므로, 별도의 사업시행자변경지정처분 없이도 사업시행자의 지위가 승계된다고 보는 것은 타당하지 않다.
☞ 피고는 소외 회사를 사업시행자로 하는 도시계획시설사업 실시계획을 인가하였다가 원고들이 강제경매절차를 통해 위 사업부지 중 일부를 취득하자 사업시행자의 지위도 함께 승계하였음을 전제로 실시계획인가 조건 등의 이행을 명하는 이행명령 처분을 하였고, 원고들이 그 처분의 취소를 청구한 사안임
☞ 원심은, 원고들이 국토계획법 제135조 제1항 제1호에 따라 이 사건 사업의 사업시행자 지위를 승계하였으므로, 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였음
☞ 대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, 국토계획법 제135조 제1항 제1호에 따라 이전하는 ‘도시ㆍ군관리계획에 관한 권리ㆍ의무’에 사업시행자의 지위는 포함되지 않는다고 보아, 이와 달리 판단한 원심을 파기ㆍ환송함
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