주요판결
| 제목 | 지방자치단체의 조례안 재의결의 효력이 문제된 사건[대법원 2026. 1. 8. 선고 중요판결] | ||
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2023추5122 조례안재의결무효확인 (사) 청구기각 [지방자치단체의 조례안 재의결의 효력이 문제된 사건] ◇1. 지방자치단체가 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정한 지방자치법 제28조 제1항 단서의 의미 및 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례의 효력(무효), 2. 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 않은 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 경우나 법률규정이 예정하고 있는 사항을 구체화ㆍ명확화한 것으로 볼 수 있는 경우, 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있는지 여부(적극), 3. 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’) 제81조 제1항 제4호 단서 중 ‘노동조합의 자주적인 운영 또는 활동을 침해할 위험’이 있는지 여부의 판단 기준◇ 1. 지방자치법 제28조 제1항은 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다’고 규정하고 있다. 이는 국민의 자유와 권리를 제한함에 있어 법률유보의 원칙을 선언한 헌법 제37조 제2항에 근거한 것으로서(대법원 1995. 6. 30. 선고 93추83 판결 참조), 헌법 제37조 제2항에서 정한 법률유보의 원칙은 ‘법률에 의한’ 규율만을 뜻하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한’ 규율을 요청하는 것이다(헌법재판소 2010. 10. 28. 선고 2007헌마890 결정 참조). 그리고 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 부인된다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 전원합의체 판결 등 참조). 2. 법률에서 조례에 위임하는 방식에 관해서는 법률상 제한이 없고, 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이며, 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있으므로, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없다(대법원 2021. 8. 12. 선고 2017추5022 판결 참조). 나아가 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 않은 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 경우나 법률규정이 예정하고 있는 사항을 구체화․명확화한 것으로 볼 수 있는 경우에는 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 각 지역의 실정에 맞게 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다(대법원 2002. 3. 26. 선고 2001두5927 판결, 대법원 2022. 4. 28. 선고 2021추5036 판결 등 참조). 3. 노동조합법 제81조 제1항 제4호 단서는 ‘최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공’ 등과 ‘그 밖에 이에 준하여 노동조합의 자주적인 운영 또는 활동을 침해할 위험이 없는 범위에서의 운영비 원조행위’를 허용하고 있다. 여기서 ‘노동조합의 자주적인 운영 또는 활동을 침해할 위험’이 있는지 여부는 그 목적과 경위, 원조된 운영비의 내용, 금액, 원조 방법, 원조된 운영비가 노동조합의 총수입에서 차지하는 비중, 원조된 운영비의 관리 방법 및 사용처 등 여러 사정을 고려하여 판단하여야 한다(헌법재판소 2018. 5. 31. 선고 2012헌바90 결정 참조). ☞ ‘서울특별시교육청 노동조합 지원 기준에 관한 조례안’은 서울특별시교육청 소속 교원ㆍ공무원ㆍ교육공무직으로 조직된 노동조합들에 대하여 적용되는데, 위 조례안에 따르면 원고(서울특별시교육감)는 노동조합에 대하여 노동조합 사무소, 사무장비 등을 예산의 범위 내에서 지원할 수 있고, 그 중 사무소의 경우 상주 사무인력 1명당 기준면적 10㎡, 사무소 전용면적 합계 30~100㎡의 범위에서 지원할 수 있으며, ｢서울특별시교육비특별회계 소관 공유재산 관리 조례｣에 따른 유휴 공유재산을 우선 활용하여야 함. 피고(서울특별시의회)는 위 조례안을 의결하여 원고에게 이송하였으나, 원고는 위 조례안이 법률유보의 원칙 등에 위반될 소지가 있다는 등의 이유로 피고에게 재의를 요구하였고, 피고가 이를 원안대로 재의결하여 확정하자, 원고가 그 재의결의 무효를 구한 사안임 ☞ 대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, ① 위 조례안은 주민인 원고 소관 노동조합들의 단체교섭권을 제한하므로 법률의 위임이 있어야 하나, 위 조례안은 주민의 대표기관인 지방의회가 헌법이 보장하는 포괄적인 자치권을 기반으로 노동조합법 제81조 제1항 제4호가 예정하고 있는 사항을 구체화ㆍ명확화한 것으로 볼 수 있는 등 법률의 위임이 있어 법률유보의 원칙에 위반된다고 할 수 없고, ② 위 조례안이 상주 사무인력, 유휴 공유재산 활용 가능성 등을 고려하여 노동조합사무소 지원 기준 등을 정함에 따라 노동조합이 원하는 규모와 위치의 노동조합사무소를 지원받지 못하게 된다고 해서 노동조합의 자율성이 위축된다거나 비례성의 원칙에 위반된다고 할 수 없으며, ③ 관련 법률에 따라 사용자에게 인정되는 단체교섭 및 단체협약 체결권한은 단지 근로자가 사용자에 대하여 단체교섭의 응낙 및 성실한 단체교섭을 의무로서 요구할 수 있는 권리에 대응하여 갖는 권한일 뿐인 점, 지방자치법 제13조 제2항 제1호 (자)목은 공유재산의 관리를 지방자치단체의 사무로 정하고 있고, 공유재산법 제94조의2 제2항은 지방자치단체로 하여금 공유재산과 물품의 관리 등에 관한 사항을 조례로 제정ㆍ운영할 수 있도록 규정한 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 조례안이 원고가 노동조합과 단체교섭하거나 단체협약을 체결할 권한 및 공유재산을 관리할 권한을 본질적으로 침해하지 않는다고 판단하고, 원고의 청구를 기각함 |
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