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2019두36025 업무정지처분취소 (바) 파기환송
[제2종 환경영향평가업자가 조사보고서에 사업지구 내 수리부엉이 서식 사실을 누락한 것이 ‘환경영향평가서등을 부실하게 작성한 경우’에 해당한다는 이유로 업무정지처분을 받고 그 취소를 구하는 사건]
◇1. 제2종 환경영향평가업자가 ‘구 환경영향평가법 시행령(2018. 11. 27. 대통령령 제29311호로 개정되기 전의 것) 제68조 제3항 제1호 각목의 평가서 또는 조사서 작성에 필요한 자연생태환경 분야의 조사, 영향 예측ㆍ평가 및 보전방안에 관한 작성 대행 업무’ 수행의 결과물로 작성한 서류가 ‘환경영향평가서등’에 해당하는지(원칙적 적극), 2. 구 환경영향평가법(2017. 1. 17. 법률 제14532호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 제2호, 제2항, 구 환경영향평가법 시행규칙(2018. 11. 29. 환경부령 제780호로 개정되기 전의 것) 제23조 [별표 2] 제2호 사목에 따른 ‘환경영향평가서등의 부실 작성’ 판단기준, 3. 위 규정에 따라 부실 작성 여부를 판단함에 있어 관련 전문가들이 실제로 환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 멸종위기야생동․식물 및 천연기념물 등을 확인하는 절차를 거쳐야 하는지(소극)◇
1. 환경영향평가서등의 범위
구 환경영향평가법(2017. 1. 17. 법률 제14532호로 개정되기 전의 것) 제54조, 구 환경영향평가법 시행령(2018. 11. 27. 대통령령 제29311호로 개정되기 전의 것) 제68조 제2항, 제3항은 환경영향평가를 대행할 수 있는 환경영향평가업의 등급을 제1종 및 제2종으로 구분하여 등급별로 등록에 필요한 기술인력 및 시설․장비기준 등을 정하고, 제2종 환경영향평가업의 업무 범위를 제1종 환경영향평가업의 업무 범위 중 ‘구 환경영향평가법 시행령 제68조 제3항 제1호 각목의 평가서 또는 조사서 작성에 필요한 자연생태환경 분야의 조사, 영향 예측ㆍ평가 및 보전방안에 관한 작성 대행 업무’로 규정하고 있다.
위 규정에 따른 제2종 환경영향평가업자 제도는 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 환경영향평가법 전부개정 시 신설된 제도로서, 기술인력 및 시설․장비기준 등을 갖추고 환경영향평가업 등록을 한 자에 한하여 자연생태환경 분야의 조사, 영향 예측․평가 및 보전방안 마련에 관한 업무를 전문적으로 수행하도록 함으로써 자연생태환경 분야에 대한 환경영향평가업의 전문성과 신뢰성을 담보하고 제2종 환경영향평가업자에 대하여도 위 업무에 관하여 제1종 환경영향평가업자에 준하는 법령상 의무와 책임을 부담하도록 하려는 취지이다.
이러한 관련 규정의 내용 및 취지 등을 고려하면, 제2종 환경영향평가업자는 그 업무범위인 ‘구 환경영향평가법 시행령 제68조 제3항 제1호 각목의 평가서 또는 조사서 작성에 필요한 자연생태환경 분야의 조사, 영향 예측ㆍ평가 및 보전방안에 관한 작성 대행 업무’에 관하여 제1종 환경영향평가업자와 같은 정도의 주의의무를 가진다. 그리고 제2종 환경영향평가업자가 위 업무 수행의 결과물로 작성한 서류는 특별한 사정이 없는 한 ‘환경영향평가서등 작성의 기초가 되는 자료’에 불과한 것이 아니라 ‘환경영향평가서등’에 해당한다고 할 것이다. 이는 제2종 환경영향평가업자가 구 환경영향평가법 시행령 제68조 제4항에 따라 제1종 환경영향평가업자로부터 위 업무를 도급받아 한 경우에도 마찬가지이다.
2. ‘환경영향평가서등의 부실 작성’의 의미
구 환경영향평가법 제56조 제1항 제2호는 환경영향평가업자의 준수사항으로 “환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 또는 부실하게 작성하지 아니할 것”을 규정하고 있고, 제2항은 “제1항 제2호에 따른 거짓 또는 부실 작성의 구체적인 판단기준은 환경부령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 구 환경영향평가법 시행규칙(2018. 11. 29. 환경부령 제780호로 개정되기 전의 것) 제23조 [별표 2] 제2호는 ‘환경영향평가서등의 부실 작성에 대한 판단기준’에 관하여 ‘다음 각 목의 사항을 성실하게 수행하지 않거나 소홀히 하여 환경영향평가서등의 검토․협의기관이 적절하게 검토하기 어렵게 하거나 환경영향평가서등의 신뢰를 크게 떨어뜨리는 경우를 말한다.’라고 규정하면서, 사목에서 ‘환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 협의기관의 장이 선정한 2명 이상의 관련 전문가가 통상적인 주의로 확인할 수 있음에도 불구하고 멸종위기야생동․식물 및 천연기념물 등을 누락한 경우’를 규정하고 있다.
이러한 관련 규정의 내용과 취지, 체계 등을 고려하면, 환경영향평가업자가 환경영향평가서등을 작성함에 있어 통상적인 주의로 확인할 수 있음에도 불구하고 멸종위기야생동․식물 및 천연기념물 등을 누락하여 환경영향평가서등의 검토․협의기관이 적절하게 검토하기 어렵게 하거나 환경영향평가서등의 신뢰를 크게 떨어뜨렸다면, 구 환경영향평가법령에 규정된 ‘환경영향평가서등을 부실하게 작성한 경우’에 해당한다.
3. 부실 작성 판단과 절차적 위법 유무
구 환경영향평가법 시행규칙 제23조 [별표 2] 제2호 사목은 부실작성에 대한 판단기준으로 ‘환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 협의기관의 장이 선정한 2명 이상의 관련 전문가가 통상적인 주의로 확인할 수 있음에도 불구하고 멸종위기야생동․식물 및 천연기념물 등을 누락한 경우’를 규정한다.
여기서 환경영향평가서등이 부실하게 작성되었는지 판단함에 있어서는 환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역의 조사환경 및 조건 등을 고려하여 같은 업무 또는 분야에 종사하는 평균적인 관련 전문가에게 요구되는 통상적인 주의의무를 기준으로 하면 족하다. 이를 넘어서 관련 전문가들이 실제로 환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 멸종위기야생동․식물 및 천연기념물 등을 확인하는 절차를 거친 이후에야 부실작성으로 판단할 수 있다는 의미로 볼 것은 아니다.
☞ 원고(제2종 환경영향평가업자)가 甲(제1종 환경영향평가업자)으로부터 소규모 환경영향평가서 작성 대행 업무 중 자연생태환경에 관한 조사, 영향 예측․평가 및 보전방안 마련에 관한 부분을 도급 받아 조사보고서를 작성․제출하였는데, 그 조사보고서에 멸종위기야생동물이자 천연기념물인 수리부엉이가 사업지구에 서식한다는 사실이 기재되지 아니하였음
☞ 피고(한강유역환경청장)는 위 조사보고서가 구 환경영향평가법(2017. 1. 17. 법률 제14532호로 개정되기 전의 것)상 환경영형평가서등에 해당한다는 전제에서, 원고의 위 조사보고서 작성이 같은 법 제56조 제1항 제2호, 제2항, 구 환경영향평가법 시행규칙(2018. 11. 29. 환경부령 제780호로 개정되기 전의 것) 제23조 [별표 2] 제2호 사목의 ‘환경영향평가서등을 부실하게 작성한 경우(수리부엉이 서식사실 누락)’에 해당한다는 이유로 업무정지 3개월의 처분(이 사건 처분)을 하였고, 이에 원고가 위 업무정지처분의 취소를 구한 사안
☞ 대법원은 원고가 조사보고서를 작성하면서 사업지구 내 수리부엉이 서식사실을 누락한 것은 ‘환경영향평가서등’을 ‘부실하게 작성’한 경우에 해당하고, 구 환경영향평가법 시행규칙 제23조 [별표2] 제2호 사목에 따라 이 사건 처분을 함에 있어 관련 전문가의 현지확인 절차를 거쳐야 한다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다고 판단하여, 이와 달리 판단한 원심을 파기·환송하였음
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