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□ 사안의 개요
○ 원고는 이 사건 도로 인근 마을의 이장이고, 피고는 국토교통부장관으로부터 김제시에 속한 국유재산인 이 사건 도로의 관리사무를 위임받은 자이다.
○ F은 2019. 10.경 피고에게 이 사건 도로 중 194㎡에 대한 국유재산 용도폐지를 신청하였으나 2020. 5. 13. 피고로부터 위 신청을 불허한다는 등의 통지(이하 ‘이 사건 통지’라고 한다)를 받았고, F은 피고를 상대로 이 사건 통지의 취소를 구하는 소송(이하 ‘관련 소송’이라 한다)을 제기하여 그 소송에서 ‘F은 F 소유의 G 도로 60㎡ 중 현재 도로로 사용되고 있는 부분 22㎡를 피고에게 기부하고, 피고는 2022. 12. 31.까지 이 사건 도로 중 194㎡에 대해 행정재산의 용도를 폐지한다’는 내용의 조정이 성립되었다.
○ 이 사건 도로는 2023. 1. 12. D 도로 3,991㎡와 H 도로 13㎡, B 도로 172㎡(이 사건 도로 중 관련 소송에서 조정권고의 대상이 된 토지로, 이하 위 B 토지를 ‘이 사건 토지’라 한다), I 도로 784㎡로 분할되었는데, 피고는 2023. 1. 27. 이 사건 토지가 공공용 재산의 기능을 상실한 상태로 행정재산으로의 보호가치가 실효되었다는 이유로 국유재산법 제40조에 따라 이 사건 토지를 용도폐지하는 처분(이하 ‘이 사건 용도폐지 처분’이라 한다)을 하였다.
○ 이 사건 토지는 2023. 2. 13. 그 지목이 도로에서 대로 변경되었고, 2023. 6. 27. 이 사건 토지에 관하여 2023. 6. 19. 매매를 원인으로 한 F 명의의 소유권이전등기가 마쳐졌다.
□ 원고의 주장 요지
○ 이 사건 도로는 원고를 비롯한 마을 주민들이 보건소, 교회, 학교 등을 오갈 때 사용하고 있는 도로인데, F은 2003. 11.경 그중 이 사건 토지 부분에 울타리를 치고 시설물을 축조한 이래 이를 불법으로 점유‧사용하여 왔다. 그럼에도 피고는 국유재산인 이 사건 토지를 용도폐지하여 F에게 매각하였고, 그 과정에서 마을 주민들에 대한 어떠한 통지도 없었던바, 이는 행정재산의 처분 제한에 관한 관련규정을 위반한 것이다. 피고의 이 사건 용도폐지 처분 및 F에 대한 이 사건 토지의 매각으로 인해 원고와 마을 주민들은 이 사건 토지를 통행할 수 없게 되어 큰 불편을 겪고 있으므로, 이 사건 용도폐지 처분은 취소되어야 하고, 피고는 이 사건 토지가 종전처럼 도로로서의 기능을 유지할 수 있도록 대한민국에 이 사건 토지의 소유권을 환원하여야 한다.
□ 관련법리(대법원 1992. 9. 22. 선고 91누13212 판결)
일반적으로 도로는 국가나 지방자치단체가 직접 공중의 통행에 제공하는 것으로서 일반국민은 이를 자유로이 이용할 수 있는 것이기는 하나, 그렇다고 하여 그 이용관계로부터 당연히 그 도로에 관하여 특정한 권리나 법령에 의하여 보호되는 이익이 개인에게 부여되는 것이라고까지는 말할 수 없으므로, 일반적인 시민생활에 있어 도로를 이용만 하는 사람은 그 용도폐지를 다툴 법률상의 이익이 있다고 말할 수 없지만, 공공용재산이라고 하여도 당해 공공용재산의 성질상 특정개인의 생활에 개별성이 강한 직접적이고 구체적인 이익을 부여하고 있어서 그에게 그로 인한 이익을 가지게 하는 것이 법률적인 관점으로도 이유가 있다고 인정되는 특별한 사정이 있는 경우에는 그와 같은 이익은 법률상 보호되어야 할 것이고, 따라서 도로의 용도폐지처분에 관하여 이러한 직접적인 이해관계를 가지는 사람이 그와 같은 이익을 현실적으로 침해당한 경우에는 그 취소를 구할 법률상의 이익이 있다. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정된다 할 것이나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률 등에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다 할 것이다.
□ 판단
○ 제출된 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 원고는 이 사건 토지 인근 마을에 거주하는 주민으로서 이 사건 토지에 대한 일반통행권을 가질 뿐, 이 사건 토지가 원고의 생활에 개별성이 강한 직접적이고 구체적인 이익을 부여하고 있다거나 원고에게 그러한 이익을 가지게 하는 것이 법률적인 관점으로도 이유가 있다고 할 수 없다. 따라서 원고에게 이 사건 용도폐지 처분을 다툴 법률상의 이익이 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 용도폐지 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정할 수 없다.
① 국유재산법 제40조 제1항 제1호는 국유재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 관리청은 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이고, 국유재산법령상 인근 주민 등 도로의 일반사용자의 구체적인 이익을 보호하는 규정은 찾을 수 없다.
② 원고가 이 사건 용도폐지 처분이 위법하다는 주장의 근거로 들고 있는「국토교통부 국유재산관리규정」(국토교통부훈령 제1458호) 제23조 제1항 제2호는 ‘재산관리관과 분임재산관리관은 공공용재산 사용과 직접적인 이해관계가 있는 자의 권리를 침해할 소지 등 민원유발 요인이 있는지 여부를 고려하여 행정재산의 용도를 폐지하여야 한다’는 내용을, 「국유재산 용도폐지에 관한 지침」(기획재정부훈령 제586호) 제9조 제1항은 ‘중앙관서의 장은 용도폐지로 인하여 발생할 수 있는 이해관계인의 권리에 대한 침해를 최소화하기 위해 사전에 이해관계인에게 통지하는 등 필요한 조치를 하여야 한다’는 내용을 각 규정하고 있으나, 위 각 규정의 ‘직접적인 이해관계가 있는 자’ 또는 ‘이해관계인’에 인근 주민 등과 같이 도로에 대한 일반통행권을 가지는 자까지 포함된다고 해석할 수는 없다.
③ 원고들은 이 사건 용도폐지 처분으로 인하여 이 사건 토지를 통행할 수 없게 됨에 따른 통행상의 불이익을 입게 되었다고 주장하나, 원고가 주장하는 불이익은 단순히 도로의 일반사용자로서 갖는 간접적, 사실적, 경제적 이해관계에 기인한 것에 불과하고, 특정한 권리나 법령에 의하여 보호되는 직접적이고도 구체적인 이익이 침해되었다고 할 수는 없다.
④ 게다가, 원고의 주장에 의하더라도 이 사건 도로 중 이 사건 토지 부분은 2003년경부터 F에 의해 점유·사용되어 왔다는 것이고, 그 무렵부터 원고를 비롯한 마을 주민들이 이 사건 토지로 통행할 수 없게 된 것으로 보이는바, 그 점유·사용이 적법하였는지 여부는 별론, 이 사건 토지는 이 사건 용도폐지 처분 이전부터 이미 오랜 기간 동안 공중의 통행에 제공되는 도로로서의 기능은 상실한 상태였던 것으로 보이고, F이 장기간에 걸쳐 이 사건 토지의 점유·사용을 계속해 왔음에도 원고나 마을 주민들이 위 토지에 대한 F의 용도폐지 신청이 있기 전까지 피고에게 불편함을 호소하였다거나 문제를 제기하였다고 볼만한 자료가 없으며, 이 사건 용도폐지 처분 전 원고나 마을 주민들이 이 사건 토지를 통행하였다거나 이 사건 토지가 도로로 사용되었다고 보기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고가 주장하는 통행상의 불이익이 실제로 발생하였는지 여부도 의심스럽다.
○ 원고는 ‘피고는 개인에게 매각한 이 사건 토지에 대한 소유권을 환원한다’라는 판결을 구하고 있으나, 이는 피고로 하여금 일정한 행위를 하도록 명하는 이행판결 또는 법원으로 하여금 피고가 일정한 행정처분을 하는 것과 같은 효과가 있는 행정처분을 직접 행하도록 하는 형성판결을 구하는 것이므로, 이 부분 소는 행정소송법상 허용되지 않는 것이어서 부적법하다.
□ 결론: 원고 청구 각하
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