판례속보
| 제목 | 행정청이 원심 소송과정에서 추가한 거부처분의 사유가 기존 거부처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는지 여부 및 추가·변경된 처분사유에 대한 법원의 심리 방식이 문제된 사건[대법원 2024. 11. 28. 선고 중요 판결] | ||
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| 작성자 | 법원도서관 | 작성일 | 2024-12-04 |
| 조회수 | 1432 | ||
| 첨부파일 | 대법원_2023두61349(비실명).hwpx 대법원_2023두61349(비실명).pdf | ||
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2023두61349 건축허가신청반려처분취소 (자) 파기환송 [행정청이 원심 소송과정에서 추가한 거부처분의 사유가 기존 거부처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는지 여부 및 추가·변경된 처분사유에 대한 법원의 심리 방식이 문제된 사건] ◇거부처분에 대한 항고소송절차에서 처분청이 기존 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 내용으로 처분사유를 추가·변경한다고 주장하는 경우, 1. 원고가 그 실체적 당부에 관하여 해당 소송 과정에서 심리·판단하는 것에 명시적으로 동의한다면 법원이 추가·변경된 처분사유의 실체적 당부에 대하여 심리·판단할 수 있는지 여부(적극) 2. 법원의 심리 방식(= 석명권을 행사하여, 처분상대방이 실체적 당부에 관한 법원의 판단을 구하는지에 대한 의견을 진술할 기회를 주어야 하고, 명시적인 동의 없이는 이를 처분사유로 심리할 수 없음)◇ 1) 행정처분의 적법성과 효력을 다투는 항고소송에서는 처분청이 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 별개의 사유를 주장하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다(이를 ‘처분사유 추가·변경 제한 법리’라고 한다). 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 판단하는 것이 원칙이고(대법원 2006. 10. 13. 선고 2005두10446 판결 등 참조), 행정청이 처분 당시에 제시한 구체적 사실을 변경하지 않는 범위 내에서 단지 처분의 근거법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조). 그러나 사회적 사실관계의 기본적 동일성이 인정되는 경우라고 하더라도 그에 대한 규범적 평가와 처분의 근거법령의 변경으로, 예를 들어 기속행위가 재량행위로 변경되는 경우와 같이, 당초 처분의 내용을 변경할 필요성이 제기되는 경우에는 해당 처분을 취소한 후 처분청으로 하여금 다시 처분절차를 거쳐 새로운 처분을 하도록 하여야 할 것이지 당초 처분의 내용을 그대로 유지한 채 근거법령만 추가·변경하는 것은 허용될 수 없다고 보아야 한다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결, 대법원 2020. 12. 24. 선고 2019두55675 판결, 대법원 2023. 11. 30. 선고 2019두38465 판결 등 참조). 2) 위와 같이 처분청이 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있음을 고려하면, 처분청이 거부처분에 대한 항고소송에서 기존의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 않은 사유를 처분사유로 추가·변경한 것에 대하여 처분상대방이 추가·변경된 처분사유의 실체적 당부에 관하여 해당 소송 과정에서 심리·판단하는 것에 명시적으로 동의하는 경우에는, 법원으로서는 그 처분사유가 기존의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일한지와 무관하게 예외적으로 이를 허용할 수 있다. 처분상대방으로서는 처분청이 별개의 사실을 바탕으로 새롭게 주장하는 처분사유까지 동일 소송절차 내에서 판단을 받음으로써 분쟁을 한꺼번에 해결하는 것을 유효․적절한 수단으로서 선택할 수도 있으므로, 처분상대방의 그러한 절차적 선택을 존중하는 것이 처분사유 추가·변경 제한 법리의 기본취지와도 부합하기 때문이다. 그렇다면 법원은, 처분상대방의 명시적 동의에 따라 처분사유의 추가·변경을 허용할 경우, 추가·변경된 거부처분사유가 당초 거부처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않더라도 처분사유 추가·변경 제한 법리에 따라 처분청의 주장을 형식적으로 배척할 것이 아니라 추가·변경된 거부처분사유의 실체적 당부에 관하여 심리·판단하여야 한다. 그 결과 추가·변경된 거부처분사유도 실체적으로 위법하여 처분을 취소하는 판결이 선고·확정되는 경우 추가·변경된 거부처분사유에 관한 법원의 판단에 대해서까지 취소판결의 기속력이 미친다고 보아야 한다. 이와 달리 처분상대방의 명시적인 동의가 없다면, 법원으로서는 처분사유 추가·변경 제한 법리의 원칙으로 돌아가 처분청의 거부처분사유 추가·변경을 허용하여서는 아니 된다. 따라서 처분청이 거부처분에 대한 항고소송에서 당초 거부처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 다른 거부처분사유를 주장한 것에 대하여 처분상대방이 아무런 의견을 밝히지 않고 있다면 법원은 적절하게 석명권을 행사하여 처분상대방에게 처분사유 추가․변경 제한 법리의 원칙이 그대로 적용될 것을 주장하는지, 아니면 추가·변경된 거부처분사유의 실체적 당부에 관한 법원의 판단을 구하는지에 관하여 의견을 진술할 수 있도록 기회를 주어야 한다. 그리고 법원이 기본적 사실관계가 동일하지 않은 사유의 실체적 당부에 관한 처분상대방의 명시적인 동의 없이 추가·변경된 거부처분사유를 심리·판단하여 이를 근거로 거부처분이 적법하다고 판단하는 것은 행정소송법상 직권심리주의의 한계를 벗어난 것으로 허용될 수 없다(대법원 2013. 8. 22. 선고 2011두26589 판결, 대법원 2017. 5. 17. 선고 2016두53050 판결 참조). ☞ 건설폐기물 수집·운반업 허가를 받은 법인인 원고는 피고에게 기존 건축물의 용도를 자원순환관련시설(사무실)로 변경하고, 기존 건축물이 있는 대지에 자원순환관련시설인 임시보관소와 휴게소를 각 신축(이하 3개동을 통틀어 ‘이 사건 건축물’)하겠다는 내용의 건축물용도변경허가 및 건축허가를 신청하였음(이하 통틀어 ‘이 사건 신청’). 피고는 ➀ 원고는 건설폐기물 수집·운반업체인데, 원고의 사업계획서에 의하면 이 사건 건축물에서 건설폐기물을 분리·선별·파쇄하는 중간처리업을 하겠다는 것이어서 원고의 업무영역이 아니고, ➁ 인근에 이미 다수의 건설폐기물 중간처리업체가 존재하여 더 이상의 건설폐기물 중간처리업체가 필요하지 않다는 이유로 이 사건 신청을 거부하는 처분(= 이 사건 거부처분)을 하였음. 이에 대하여 원고를 피고를 상대로 이 사건 거부처분의 취소를 청구함. 제1심은 피고가 이 사건 거부처분의 근거로 든 처분사유는 장래의 건설폐기물법상 처분절차에서 거부처분의 근거로 들 수 있는 사유는 될 수 있을지언정 건축법상 건축물용도변경허가 및 건축허가 신청을 거부할 수 있는 정당한 사유는 될 수 없다고 보아 이 사건 거부처분이 위법하다고 판단하였고, 이에 대하여 피고가 항소하였음 ☞ 원심은 쌍방 당사자에게 대법원 2019두31839 판결의 법리를 검토하여 주장을 정리하라는 내용으로 석명권을 행사하였고, 피고는 건축법상 건축허가절차에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’)상 개발행위허가기준 충족 여부까지 심리·판단하여 만약 국토계획법상 개발행위허가를 발급할 수 없다면 건축법상 건축허가도 발급하여서는 아니 된다는 위 대법원 2019두31839 판결의 법리를 근거로, 여러 사정을 종합하면 원고의 사업계획은 국토계획법상 개발행위허가기준을 충족하지 못한다고 봄이 타당하고, 이를 이유로 이 사건 신청을 거부하는 것은 정당한 재량권 행사이므로 이 사건 거부처분은 결과적으로 적법한 처분이라고 주장하였음(이하 ‘추가로 주장한 처분사유’). 원고는 피고가 이 사건 거부처분을 하면서 원고의 허가신청이 국토계획법상 개발행위허가기준을 충족하였는지 여부에 관하여 어떠한 검토도 한 바 없었고, 원심의 석명사항에 대한 피고의 주장도 다투면서 이 사건 거부처분은 위법하다는 취지의 주장을 개진하였음 ☞ 원심은 ① 피고가 추가로 주장한 처분사유는 이 사건 거부처분의 근거법령을 국토계획법 제58조 제1항 제4호로 추가·변경하는 것에 불과하거나 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일한 사유를 관점만 달리하여 제시하는 것에 불과하므로 허용되는 처분사유의 추가·변경에 해당한다고 판단한 다음, ② 피고가 들고 있는 여러 사정들을 종합하여, 이 사건 건축물이 ‘주변환경과의 조화’나 ‘환경오염 발생 우려가 없을 것’이라는 국토계획법상 개발행위허가기준을 충족하였다고 보기 어렵다고 보아, 이 사건 거부처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 판단하였음 ☞ 대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, ① 피고가 당초 내세운 거부처분사유와 추가로 주장한 거부처분사유는 그 기초가 되는 사회적 사실관계의 동일성을 인정하기 어렵고, ② 원심이 원고에게 추가로 주장한 거부처분사유의 실체적 당부에 관한 법원의 판단을 구하는지 등 이에 관한 원고의 분명한 의사를 진술하도록 기회를 부여한 것으로 보이지 않으며, ③ 원고가 이 사건 원심 소송절차에서 그 실체적 당부에 관하여 심리·판단하는 데 명시적으로 동의하지 않았다고 볼 여지가 큰 점을 종합하면, 피고가 원심 소송절차에서 이 사건 건축물 인근에는 초·중·고등학교와 대단지 아파트가 존재하여 임시보관장소 설치로 인하여 야기될 수 있는 생활상·환경상 피해가 크다는 내용을 이 사건 거부처분의 사유로 추가하는 것은 원고의 방어권을 침해하는 것으로 처분사유 추가·변경 제한 법리에 따라 허용된다고 보기 어렵다고 보아, 이와 달리 처분사유의 추가가 허용됨을 전제로 추가된 처분사유에 근거한 이 사건 거부처분이 적법하다고 판단한 원심을 파기·환송함 |
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