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2018두43095 농지보전부담금 부과처분 (자) 파기환송(일부)
[원래 농지였으나 선행 개발사업의 시행으로 잡종지로 변경된 토지가 농지법상 농지에 해당하는지가 다투어진 사건]
◇1. 농지법상 농지보전부담금 납부통지를 대행하고 있는 한국농어촌공사에게 농지보전부담금 부과처분 취소소송의 피고적격이 있는지(= 소극), 2. 농지전용허가를 받지 아니한 채 다른 용도로 불법 전용된 토지가 농지법상 농지전용부담금 부과대상인 농지에 해당하는지 여부(= 적극), 3. 공항개발사업의 실시계획승인권자가 관계 행정청과 미리 협의를 거치지 아니한 채 실시계획승인을 한 경우에도 구 항공법(2002. 2. 4. 선고 제6655호로 개정되기 전의 것) 제96조 제1항의 인․허가 의제 규정에 따라 인․허가 의제 효과가 발생하는지 여부(= 소극)◇
1. 항고소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분을 외부적으로 행한 행정청을 피고로 하여야 하고(행정소송법 제13조 제1항 본문), 다만 대리기관이 대리관계를 표시하고 피대리 행정청을 대리하여 행정처분을 한 때에는 피대리 행정청이 피고로 되어야 한다(대법원 2006. 2. 23.자 2005부4 결정 참조). 피고 한국농어촌공사가 ‘피고 농림축산식품부장관의 대행자’ 지위에서 위와 같은 납부통지를 하였음을 분명하게 밝힌 이상, 피고 농림축산식품부장관이 이 사건 농지보전부담금 부과처분을 외부적으로 자신의 명의로 행한 행정청으로서 항고소송의 피고가 되어야 하고, 단순한 대행자에 불과한 피고 한국농어촌공사를 피고로 삼을 수는 없다.
2. 어떤 토지가 농지법 제2조 제1호 가.목 전단에서 정한 ‘농지’인지 여부는 공부상의 지목과 관계없이 그 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 하지만, 농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 아니하고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하고 여전히 농지법상 ‘농지’에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2006두8235 판결 참조).
3. 구 항공법(2002. 2. 4. 선고 제6655호로 개정되기 전의 것) 제96조 제1항, 제3항의 문언, 내용, 형식에다가, 인․허가 의제 제도는 목적사업의 원활한 수행을 위해 창구를 단일화하여 행정절차를 간소화하는데 그 입법취지가 있고 목적사업이 관계법령상 인․허가의 실체적 요건을 충족하였는지에 관한 심사를 배제하려는 취지는 아닌 점 등을 아울러 고려하면, 공항개발사업 실시계획의 승인권자가 관계 행정청과 미리 협의한 사항에 한하여 그 승인처분을 할 때에 인․허가 등이 의제된다고 보아야 한다(대법원 2009. 2. 12. 선고 2007두4773 판결, 대법원 2012. 2. 29. 선고 2009두16305 판결 등 참조).
☞ 서울지방항공청장이 2000년에 농지전용허가를 관할하는 행정청과 농지전용에 관하여 미리 협의하지 아니한 채 ‘김포공항 완충녹지대 조성사업’(= 선행사업)의 실시계획을 승인하였고, 위 사업의 시행에 따라 2008년경 농지 747,647㎡(= 이 사건 토지)에서 경작이 중단되고 그 지목이 ‘전․답’에서 ‘잡종지’로 변경되었음. 2016년에 위 완충녹지대에 민간투자방식으로 골프장을 조성하여 활용하는 사업을 시행하려는 하는데, 위와 같은 경위로 농지의 현상을 사실상 상실하게 된 이 사건 토지에 대하여 다시 농지전용허가를 받고 농지부담금을 납부하여야 하는지가 다투어진 사안임
☞ 원심은, 서울지방항공청장이 선행사업의 실시계획승인을 하기 전에 미리 농지법상 농지전용허가를 관할하는 행정청과 농지전용에 관하여 협의하는 절차를 거치지 않았다고 하더라도 선행사업의 실시계획승인에 따라 구 항공법 제96조 제1항 제9호에 따른 농지전용허가 의제의 효력이 발생하였다고 봄으로써, 이 사건 토지는 의제된 농지전용허가에 따라 적법하게 ‘완충녹지대’(잡종지)로 전용되어 농지법상 ‘농지’가 아니게 되었다고 판단하였으나, 대법원은 원심이 농지법상 농지 개념과 구 항공법 제96조 제1항의 인․허가 의제 규정의 해석에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다고 보아 파기환송하였음
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